山东法院判例：公安机关接到非法强拆的报警，应当履行保护财产权的法定职责

撰文｜袁裕来浙江之星律师事务所主任

【裁判要点】

根据《治安管理处罚法》第二条，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条、第六十五条的规定，村委会无权强拆村民房屋，村两委决议及村民代表大会决议亦不能作为村委会强拆的合法理由。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，结合“城中村”改造方案审批表，“城中村”改造项目已经报请街道办事处及高新区管委会批准。“城中村”改造建设方案载明高新区管委会为实施主体，街道办事处为具体实施主体，故涉案“城中村”改造项目是否系由行政机关统一组织实施的行政行为，抑或是村委会根据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，公安机关亦应当予以调查明确。

综上，公安机关告知当事人反映的“房屋被拆、财物被毁坏一事系因拆迁引起的民事纠纷，未构成刑事犯罪，亦不属于违反治安管理的行为，建议其通过民事诉讼途径解决问题。”属于认定事实不清，主要证据不足。

【裁判文书】

山东省济南市中级人民法院

行政判决书

（2019）鲁01行终893号

上诉人（原审原告）曹方霞，女，1957年3月26日出生，汉族，住济南市。

委托代理人辛晋敬，北京京平律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局，住所地济南市。

法定代表人陈立国，局长。

负责人亓伟忠，副局长。

委托代理人孟昭杰，该局法制大队大队长。

委托代理人田英莲，山东圣宏律师事务所律师。

上诉人曹方霞诉济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局（以下简称莱芜高新公安分局）履行法定职责一案，不服济南市莱芜区人民法院（2019）鲁0116行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，原告曹方霞系济南市村民。2004年，原告在东十字村建房屋一套，作为村卫生室经营场所。2019年6月20日10时08分，原告之子樊立明用手机（18563404788）拨打110电话报警，称有人强拆其房子，房子中还有人。被告所辖北孝义派出所随即赶赴现场处警。民警赶到现场时，拆除行为已经结束。为了解案情，民警分别对原告亲属樊立明、樊佃恕进行了询问；后又对参与拆除行为的东十字村党支部书记王华，亓长山、亓卫星、王金伟等进行了调查询问。经调查，上述警情系因原告所在的东十字村实施城中村改造，原告一家拒绝拆除房屋，东十字村委对其房屋实施强制拆除而引发。2019年7月15日，原告诉至原审法院，要求确认被告对其所有的东十字村卫生室房屋未履行保护职责的行为违法，并责令被告对该房屋被非法拆除的事宜进行调查，书面告知原告处理结果。2019年7月17日（原告提起本诉后），被告作出告知书，告知原告之子樊立明其所反映的曹方霞房屋被拆、财物被毁坏一事系因拆迁引起的民事纠纷，未构成刑事犯罪，亦不属于违反治安管理的行为，建议其通过民事诉讼途径解决问题。同日，北孝义派出所将上述告知书送达原告之夫樊佃恕、之子樊立明并当面告知其告知书的内容，樊立明拒绝在告知书上签字。

原审法院认为，根据当事人双方的诉辩陈述意见，本案审理重点为：1、原告是否是东十字村卫生室这一建筑物的权利人；2、被告对原告报称的东十字村卫生室被拆事宜是否依法作出了处理。

关于第一个争议焦点。本案中，虽然被告对原告是否系东十字村卫生室所在建筑物的权利人提出了异议，但在被告提供的证据材料中，“东十字村公示”和“会议记录”内容恰能证实该建筑物系由原告建造。原告是该建筑物的建造人，具备提起本诉的资格；被告所提异议不成立，原审法院不予支持。

关于第二个争议焦点。本案中，原告一家面临房屋被拆情况向公安机关报警后，被告按“110”接处警平台的指令到场处警，其时，拆除行为已经完成。被告遂对现场人员及参与拆除行为的人员进行了调查询问，其已履行警情处理职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”根据该规定，原告家人于2019年6月20日对房屋被拆事宜提出查处请求，于7月15日提起本诉，要求被告履行房屋被拆事宜查处职责，并不符合起诉条件，但鉴于被告2019年7月17日已就原告该项诉求作出处理，对原告之子樊立明作出《告知书》，明确告知原告方该事项不属于被告的职责范围。从樊立明提报原告涉案房屋强拆警情、其两人之间的亲属关系等方面考量，被告对相关事宜所作处理既已告知原告之子樊立明，原告亦应知晓处理结果。故原告要求判令被告履行该项职责并书面告知查处结果已不存在事实基础，原审法院迳作驳回诉讼请求处理。综上，被告对原告方提报的涉案警情已履行法定处理职责，原告所诉无事实及法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹方霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹方霞负担。

上诉人曹方霞不服原审判决上诉称，一、原审法院认定事实错误。被上诉人未依法履行保护上诉人合法财产的法定职责。被上诉人赶到现场时，上诉人的房屋只被拆除了一部分，被上诉人到现场后并未实施任何保护上诉人财产的措施，致使上诉人房屋被全部违法拆除。二、被上诉人并未对上诉人房屋被强拆的违法行为调查处理。被上诉人的告知书并不能证明被上诉人依法履行了调查职责。被上诉人声称强拆系东十字村村委会所为，但东十字村村委会并非行政机关，并无强制拆除上诉人房屋的权力。三、不适用行政诉讼法第四十七条的规定，被上诉人的告知书明确表明拒绝履行调查处理职责。上诉人不受两个月期限的限制。综上，请求二审法院：1、撤销原审法院（2019）鲁0116行初52号行政判决；2、依法改判确认被上诉人未履行保护上诉人合法房产法定职责的行为违法；3、依法改判责令被上诉人对上诉人房屋被强拆的行为调查处理并将调查结果书面告知上诉人；4、本案案件受理费由被上诉人负担。

被上诉人莱芜高新公安分局口头答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回上诉维持原判。

本院认为，本案争议的焦点问题在于被上诉人莱芜高新公安分局是否履行了保护公民财产权的法定职责。鉴于本案上诉人的房屋已经被全部拆除完毕，故本案被上诉人莱芜高新公安分局是否履行保护上诉人合法财产的法定职责，主要归结于被上诉人莱芜公安分局对上诉人房屋被强拆事实的调查情况和最终处理结果，即被上诉人莱芜高新公安分局2019年7月17日作出的告知书是否合法。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。在日常执法执勤中发现的违法行为，适用前款规定。”第六十五条规定：“对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。”本案中，根据被上诉人莱芜高新公安分局调查获取并提交法院的现有证据显示，上诉人的房屋被强拆系上诉人所在鹏泉街道东十字村村委会组织人员实施，其目的在于推进东十字村“城中村”改造项目。根据东十字村旧村改造拆迁安置方案，该项目系东十字村为响应市委市政府关于统筹城乡一体化改造的文件精神，经村全体党员、村民代表大会研究决定，自主实施的旧村改造项目。但东十字村村民委员会在实施改造项目过程中，应当依法实施，其无权强行拆除村民的房屋，村两委决议及村民代表大会决议亦不能作为东十字村村民委员会强制拆除上诉人房产的合法理由。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”本案中，根据被上诉人莱芜高新公安分局提交的莱芜市“城中村”改造方案审批表，东十字村“城中村”改造项目已经报请鹏泉街道办事处及莱芜高新技术产业开发区管委会批准。东十字村“城中村”改造建设方案第四部分载明“高新区管委会为实施主体，鹏泉街道办事处为具体实施主体……”，故本案东十字村“城中村”改造项目是否系由行政机关统一组织实施的行政行为抑或是东十字村村民委员会根据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，公安机关亦应当予以调查明确。

综合上述理由，本院认为被上诉人莱芜高新公安分局告知上诉人“反映的曹方霞房屋被拆、财物被毁坏一事系因拆迁引起的民事纠纷，未构成刑事犯罪，亦不属于违反治安管理的行为，建议其通过民事诉讼途径解决问题。”属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。

综上，原审判决认定“被上诉人莱芜高新公安分局向上诉人作了告知，上诉人要求判令被告履行安定职责并书面告知查处结果已经不存在事实基础”，从而驳回上诉人的诉讼请求，认定事实错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销济南市莱芜区人民法院（2019）鲁0116行初52号行政判决；

二、撤销被上诉人济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局2019年7月17日作出的告知书；

三、责令被上诉人济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局对上诉人位于东十字村卫生室房屋被强制拆除的行为依法重新调查处理;

四、驳回上诉人的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局负担。

本判决为终审判决。

审判长　李国才

审判员　陈　伟

审判员　胡一帆

二〇一九年十二月十四日