公安机关给予较重的行政拘留处罚，应当依法经过负责人集体讨论决定

文｜袁裕来

【裁判要旨】

《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案中，执法机关适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项中最长拘留期限处罚的幅度，对相对人给予行政拘留十天的行政处罚，属于给予行政相对人较重的行政处罚，应当依法经过其负责人集体讨论决定。但是执法机关仅提供了一份有一名领导签名的《呈请公安行政处罚审批报告书》，应当认定执法机关作出被诉行政处罚决定未经负责人集体讨论决定，违反了上述法律规定。

【裁判文书】

广东省高级人民法院

行政判决书

（2015）粤高法行终315号

上诉人（原审原告）：黄某。

被上诉人（原审被告）：汕尾市公安局森林分局。

上诉人黄某因与被上诉人汕尾市公安局森林分局行政处罚决定纠纷一案，不服广东省汕尾市中级人民法院（2015）汕尾中法行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：2014年8月9日，黄某与同村村民至汕尾市国有吉溪林场（下称吉溪林场）下吉工区林场范围内，对正常通车的林场运输采伐木材的道路采用钢管围栏杆的方式进行封路，造成林场运输木材道路不通，影响较严重，导致吉溪林场生产经营不能正常进行。汕尾市公安局森林分局接到报案人的报警，经调查核实后，以现场勘验笔录、现场照片、村民邱统标的证言、黄某的陈述为据，认为黄某违反治安管理行为，于2014年9月24日作出汕森公（治）行罚决字（2014）02号《行政处罚决定书》，并送达给黄某。在决定对黄某处罚前，汕尾市公安局森林分局拟告知黄某作出治安管理处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利。黄某认为汕尾市公安局森林分局违反了治安管理法规的规定实施处罚，向原审法院提起诉讼，请求判令：1、确认汕尾市公安局森林分局对黄某作出的行政处罚行为违法；2、撤销汕尾市公安局森林分局作出的汕森公（治）行罚决字（2014）02号《行政处罚决定书》；3、判令汕尾市公安局森林分局在公安机关“个人信息查询”系统中将黄某非法拘留相关信息删除；4、判令汕尾市公安局森林分局支付黄某赔偿金人民币2006.9元；5、由汕尾市公安局森林分局承担本案的诉讼费用。

原审另查明，汕尾市公安局森林分局对黄某的行政处罚执行完毕。

原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条及广东省森林公安局粤森公通（2008）56号文的规定，汕尾市公安局森林分局有权在本辖区内对违反治安行政管理法律的个人作出行政处罚。

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”的规定，本案中，黄某确认其在吉溪林场所开筑的运输采伐木材的道路上采用了围栏杆、钉钢管的封路行为，阻碍林场的运输。汕尾市公安局森林分局根据现场勘验笔录、现场照片、村民邱统标的证言、黄某的陈述等证据，确认黄某的行为造成林场运输木材道路不通，影响较严重，导致吉溪林场生产经营不能正常进行，并依据上述的法律规定，给予黄某行政拘留十天的处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确。汕尾市公安局森林分局在受理案件后，及时调查取证，在作出行政处罚前告知了黄某拟作出处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，在作出行政处罚决定后，将黄某被行政拘留的情况告知了其家属，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，程序合法。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”的规定，黄某认为汕尾市公安局森林分局在作出行政处罚决定前没有查清其为保护自己的合法权益而实施制止吉溪林场及其承包人开筑运输采伐木材道路的违法行为的理由，并不影响汕尾市公安局森林分局对黄某扰乱公共秩序的行为作出行政处罚的决定；黄某认为吉溪林场及其承包人开筑运输采伐木材道路的违法行为侵犯其合法权益，可通过法律途径解决。因此，黄某认为汕尾市公安局森林分局作出行政处罚决定事实不清、证据不足、适用法律错误的主张，理由不成立，不予支持。黄某认为汕尾市公安局森林分局进行行政处罚，没有在处罚前告知处罚的程序及黄某享有的权利，剥夺了黄某的陈述和申辩权，经查，黄某在《行政处罚告知笔录》中签名确认，可认定汕尾市公安局森林分局在对黄某处罚前已告知处罚的程序及黄某享有的权利，故黄某主张处罚程序违法，没有事实和法律依据，不予采纳。综上，汕尾市公安局森林分局作出的涉诉行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。黄某的诉求法律依据不足，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决：驳回黄某的诉讼请求。

黄某不服一审判决提起上诉称：1、吉溪林场下吉工区林场新开垦的运输采伐道路路段权属是我方家族所有，且目前政府正在调处之中，因当地政府不对吉溪林场和邱统标等人非法开路的行为给予及时制止，我方当然有权采取自力救济维权。另外，该山也不是林场必经之路，何来扰乱生产秩序？一审法院认定事实不清，证据不足。2、一审法院没有告知我方证据交换时间，剥夺我方重要证据的质证权利，没有对汕尾市公安局森林分局收集的证据进行非法证据排除。3、汕尾市公安局森林分局未经审批手续非法拘留我方，其提供的传唤证是伪造的，且拘留后没有按照规定24小时内通知我方家属。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。

被上诉人汕尾市公安局森林分局二审辩称：黄某提出的道路土地权属归其所有，不仅没有事实根据，也不影响我方对其违法行为进行行政处罚。一审法院对黄某逾期提交的证据不予采纳，符合法律规定。现场勘验笔录不属于非法证据，黄某在二审中提出案件承办人出庭作证没有法律依据。一审判决正确，请求二审法院予以维持。

本院二审补充查明：1、2014年8月10日18时10分，汕尾市公安局森林分局接到邱统标报案，邱统标称，黄某于2014年8月10日在吉溪林场下吉工区林场范围内，对林场运输采伐木材的道路采用钢管围栏杆、挖沟的方式进行封路，造成林场运输采伐木材的道路不通，影响较严重。汕尾市公安局森林分局同日立案受理，并接受了邱统标提供的视频及照片等证据。2、汕尾市公安局森林分局提供的汕森公（治）行传字（2014）02号《传唤证》盖章日期为2014年9月23日。其中显示，传唤黄某于2014年9月23日17时30分前到汕尾市公安局森林分局接受询问，被传唤人到达时间为2014年9月23日21时10分。并注明：被传唤人拒绝签名，办案人员邱汉记、高伟雄。3、汕尾市公安局森林分局提供的《行政处罚告知笔录》中，记载日期为2014年9月24日，没有记载时和分，黄某的陈述和申辩情况一栏显示空白。4、汕尾市公安局森林分局作出的汕森公（治）行罚决字（2014）02号《行政处罚决定书》显示日期为2014年9月24日，记明：给予黄某行政拘留十天（2014年9月24日至2014年10月4日）的行政处罚。5、汕尾市公安局森林分局提供的《呈请公安行政处罚审批报告书》显示，报告时间为2014年9月24日，其中有一名领导批示同意给予黄某行政拘留十日的处罚意见。另，汕尾市公安局森林分局于二审庭审过程中，明确承认该《呈请公安行政处罚审批报告书》中“拟对刘娘瑞处行政拘留十日”为笔误，应该为“拟对黄某处行政拘留十日”。6、汕尾市公安局森林分局提供的汕森公（治）行拘通字（2014）第02号《行政拘留家属通知书》显示，被拘留人家属为黄细妹，收到日期记载为2014年9月26日。6、汕尾市公安局森林分局在二审庭审过程中承认，其在对黄某进行传唤时使用了手铐。7、汕尾市公安局森林分局作出的《行政处罚告知笔录》中，告知黄某将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条进行处罚；汕森公（治）行罚决字（2014）02号《行政处罚决定书》中，注明的行政处罚法律依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项。

本院另查明：最高人民法院2014年5月27日公布了2014年作出国家赔偿决定涉及的侵犯公民人身自由权的赔偿标准，具体数额为200.69元（依据为国家统计局公布的2013年度我国城镇非私营单位在岗职工日平均工资）。

本院查明的其他事实与一审相同，对一审查明的其他事实本院予以确认。

本院认为：本案为行政处罚决定纠纷。二审争议焦点为汕尾市公安局森林分局作出的汕森公（治）行罚决字（2014）02号《行政处罚决定书》是否合法。

公安部《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修订）第四十三条第一款第（五）项规定：“实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（五）实施限制公民人身自由的行政强制措施的，应当当场告知当事人家属实施强制措施的公安机关、理由、地点和期限；无法当场告知的，应当在实施强制措施后立即通过电话、短信、传真等方式通知；身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的，可以不予通知。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明。”第五十三条第一款规定：“需要传唤违法嫌疑人接受调查的，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。”第三款规定：“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理、消防安全管理、出境入境管理的嫌疑人以及法律规定可以强制传唤的其他违法嫌疑人，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，可以强制传唤。强制传唤时，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械。”第四款规定：“公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人，并通知其家属。公安机关通知被传唤人家属适用本规定第四十三条第一款第（五）项的规定。”本案中，汕尾市公安局森林分局在对黄某进行传唤时，使用了手铐，属于强制传唤。但是，汕尾市公安局森林分局只提供了其使用传唤证传唤黄某的证据，并未提供证据证明其对黄某进行强制传唤时经过了公安派出所、县级以上公安机关办案部门负责人的批准。同时，汕尾市公安局森林分局也未提供证据证明其在对黄某进行传唤后，将传唤的原因和依据告知了黄某的家属，违反了上述规章的规定。

《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条规定：“在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。”本案中，汕尾市公安局森林分局作出的《行政处罚告知笔录》和汕森公（治）行罚决字（2014）02号《行政处罚决定书》，落款日期均为2014年9月24日，《行政处罚告知笔录》没有记载具体的时间，且黄某的陈述和申辩情况一栏显示空白。因此，不能确定《行政处罚告知笔录》是在行政处罚决定之前作出并向黄某送达，汕尾市公安局森林分局提供的证据不能证明其履行了上述规章规定的在行政处罚决定之前告知黄某拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据的义务。此外，《行政处罚告知笔录》中，汕尾市公安局森林分局告知黄某将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条进行处罚，没有说明适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的具体款、项，而汕森公（治）行罚决字（2014）02号《行政处罚决定书》中明确处罚的法律依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，应当认定汕尾市公安局森林分局作出的《行政处罚告知笔录》未对处罚依据尽到合理的告知义务。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案中，汕尾市公安局森林分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项中最长拘留期限处罚的幅度，对黄某给予行政拘留十天的行政处罚，属于给予行政相对人较重的行政处罚，应当依法经过其负责人集体讨论决定。但是汕尾市公安局森林分局仅提供了一份有一名领导签名的《呈请公安行政处罚审批报告书》，应当认定汕尾市公安局森林分局作出被诉行政处罚决定未经负责人集体讨论决定，违反了上述法律规定。

基于上述事实和理由，汕尾市公安局森林分局作出汕森公（治）行罚决字（2014）02号《行政处罚决定书》程序违法，依法应予撤销，鉴于该被诉行政处罚决定已经执行完毕，本院对黄某有关确认汕森公（治）行罚决字（2014）02号《行政处罚决定书》违法的诉讼请求予以支持。原审判决驳回黄某的该项诉讼请求不当，本院依法予以纠正。

《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；……”第三十三条规定：“侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。”根据最高人民法院公布的2014年作出国家赔偿决定涉及的侵犯公民人身自由权的赔偿标准，黄某提出了要求汕尾市公安局森林分局因违法行政拘留十日的行为应给予其赔偿人民币2006.9元的诉讼请求。但因黄某封路扰乱企业生产秩序的违法行为事实清楚，只是汕尾市公安局森林分局作出的行政处罚决定存在程序违法之处，本院对于黄某的行政赔偿请求酌情给予支持，由汕尾市公安局森林分局对黄某给予行政赔偿人民币1000元。

关于黄某有关判令汕尾市公安局森林分局在公安机关“个人信息查询”系统中将其非法拘留相关信息删除的诉讼请求，若黄某主张涉案路段的权属属其家族所有，应当依法向相关政府部门申请确权，不应在吉溪林场下吉工区林场范围内，对正常通车的林场运输采伐木材的道路采用钢管围栏杆的方式进行封路，影响吉溪林场的正常生产经营。黄某封路扰乱企业生产秩序的违法行为事实清楚，汕尾市公安局森林分局对其作出的行政处罚决定虽然程序违法，但具有事实根据和法律依据，其提出的该项诉讼请求，本院不予支持。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，第八十九条第一款第（二）项、第三款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，判决如下：

一、撤销汕尾市中级人民法院（2015）汕尾中法行初字第2号行政判决；

二、确认汕尾市公安局森林分局作出的汕森公（治）行罚决字（2014）02号《行政处罚决定书》违法；

三、汕尾市公安局森林分局在本判决生效之日起30日内，向黄某支付赔偿金人民币1000元；

四、驳回黄某的其他诉讼请求。

本案一、二审案件受理费人民币共100元，由被上诉人汕尾市公安局森林分局负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　徐曾沧

代理审判员　　刘德敏

代理审判员　　罗　燕

二〇一五年六月二十九日

书　记　员　　李　捷