广州26年烂尾楼：村民住宅用地被违法商业开发，司法拍卖“合法化”

撰文｜风雷财经

广州市白云区棠溪村祥岗后街北边，有一大片共12栋的烂尾建筑，从1996至今已经躺卧了26年，其中3栋已经完成土建，9栋完成主体框架结构工程。

这个名为“祥福花园”的项目，灰头土脸地荒废在广州这座繁华大都市的街头，犹如一块巨大的疮疤裸露，落寞不堪，与周遭的喧嚣格格不入。

“祥福花园”偌大阴影背后，到底发生了怎样的故事？

经风雷财经调查，这块面积4837平方米村集体土地，经征用划拨后本用于修建村民住宅，后却引入投资者违法用于商业地产开发。项目在1993年8月施工，到了1996年11月，由于资金不到位，工程全面停工。

1998年，广东长城建设集团有限公司（以下简称长城公司）与广州三新实业总公司（以下简称三新公司）、惠州市华能房地产开发经营公司（以下简称华能公司）陷入漫长的讼战。

经过一审、二审及再审，法院判决认为该案的用地是经规划部门、国土部门批准同意征用，并划拨给棠溪村委会作为建村民住宅之用，拥有该案土地使用权的是棠溪村委会。长城公司至今仍未取得本案土地使用权，它与华能公司、三新公司签订的该案一系列合同、协议无效。

然而，并不属于长城公司的祥福花园土地使用权，竟被牵连进长城公司所涉的一起债权转让纠纷案，于2011年12月被河南省南阳市中级人民法院司法拍卖。

广州华廷投资管理有限公司以3100万元竞得。2020年12月15日，广州市规划和自然资源局给华廷公司办理土地产权过户登记手续，颁发《不动产权证书》。

至此，祥福花园近30年的非法商业开发“合法化”。它会由此引来新生吗？其实，博弈远未结束。

村民住宅用地“闯关”商品房开发

时间回溯到30年前的1992年。当年5月18日，广州市城市规划局核发（92）城地批字第422号《国家建设征用土地通知书》，同意棠溪村委会征用棠溪村祥岗街北边4837平方米土地，兴建“村民住宅”。同时通知该村委会到广州市房管局及白云区政府办理征地手续。

同年6月12日，广州市城市规划局核发给棠溪村委会（91）穗城规地1145号《建设用地规划许可证》，准予办理征用划拨手续，用地项目村民住宅，用地位置棠溪村祥岗街北边。

1993年3月10日，广东长城建设集团有限公司（简称长城公司）与惠州市华能房地产开发经营公司（简称华能公司）签署《联合开发房地产协议》，约定华能公司与长城公司属下综合一处统一向外联系房地产业务；华能公司利用长城公司名义进行开发经营活动，经营活动的全部资金由其自行解决。

1993年3月16日，棠溪村第六经济合作社通过土地出资的方式，与长城公司签订《合建住宅小区合同》，约定：双方在棠溪村祥岗后街大园边合建8栋住宅，总建筑面积约22000平方米的小区；棠溪村第六经济合作社负责征地、劳力安置、办理报建、申请用水用电的手续；长城公司一处负责小区建设的全部投资、工程施工、规划、设计、三通一平、外用水电的费用，并给付棠溪村第六经济合作社1000万元作为合作项目的结算。祥岗住宅小区的房屋全部归长城公司一处所有。

1993年4月3日，棠溪村委会在《合建住宅小区合同》上盖章，表示同意。

1993年4月6日，长城公司与华能公司签订《合同书》，约定：长城公司与棠溪村第六经济合作社签订用地合同，工程地点在棠溪村祥岗后街大园边，用地面积7.5亩，长城公司与华能公司合作，以个人名义（12人）该地段兴建12幢6层的住宅楼，总建设面积约22000平方米。长城公司以1800元/平方米大包干的单价与华能公司结算，总投资额为3960万元；华能公司分期付给投资款项，房屋业权全部归华能公司全权处理。

1993年5月15日，长城公司综合一处与华能公司签订《补充协议书》，调整总包干单价为2000元/平方米，其中200元/平方米是由华能公司支付给土地方的地价款。

合同及协议签订后，华能公司未依约提供12人名单给长城公司报建。

1995年3月6日，华能公司的联营股东广州三新实业总公司（简称三新公司），与长城公司综合一处签订《合同书》，约定三新公司委托长城公司一处向国土局等部门办理祥岗后街地块加名长城公司一事达成协议，约定：由于棠溪村没有办理《征地通知》，该地段也没有向广州市国土局办理长城公司参与开发的加名手续，三新公司同意委托长城公司一处办理上述地块加名长城公司，咨询业务费用90万元。

翌日，1995年3月7日，广州市国土局发出穗国土用【1995】征通字第69号《征用地通告》及红线图，同意征用祥岗街北边4837平方米土地给棠溪村作“村民住宅”使用。

1995年4月8日，广州市国土局与长城公司、棠溪村委会签订《国有土地使用权出让合同》，约定由广州市国土局将棠溪村祥岗后街北边4837平方米土地，出让给棠溪村委会及长城公司建设“住宅楼”项目，出让金460余万元，两期交纳。

《国有土地使用权出让合同》上显示，广州市国土局时任局长李维杰、长城公司法定代表人黄志诚、棠溪村时任村长梁志铿代表村委会签字。梁志铿近日告诉风雷财经，他从来没有在这份出让合同上签字，而且棠溪村当时根本不同意将这块村民住宅用地拿来进行商品房开发。

1995年4月24日，广州市国土局核发了穗国土建用字[1995]第216号《建设用地批准书》，有效期为1995年4月至1997年4月，记载用地单位为棠溪村委会及长城公司，建设项目为住宅，用地面积为4837平方米。

1995年5月16日，广州市国土局房管局颁发穗房预字第950104号《预售商品房许可证》，记载房屋预售单位为长城公司，房屋坐落溪村祥岗后街北边，房屋性质为“住宅商品楼”，预售建筑面积19900平方米，共350套。

也就是说，广州市国土部门在办理土地出让合同、建设用地批准书、预售商品房许可证，只用了一个多月，堪称“火箭速度”，就将用地性质“村民住宅”变身为“住宅商品楼”。

1995年5月26日，经广州市地名委员会批准，同意将棠溪村“祥岗后街”北侧建设中的住宅小区（共15栋6层住宅楼）命名为“祥福花园”。

“用地来源、报建手续均不合法”

1997年11月19日，三新公司发函给长城公司，要求在用地、售房证上加上其名。长城公司为此与棠溪村委会联合打报告给广州市国土局，但未办理成功。

1997年11月28日，三新公司发函给长城公司一处，称经批准的可售面积为19900平方米，设计的15栋楼宇面积已超过规定范围，且自编13、14、15栋房屋尚未建设，因此该公司只保留1—12栋的开发面积及权益，13—15栋则退回。但双方未达成协议。

事实上，祥福花园项目自1996年11月后一直停工。据棠溪村委会有关负责人介绍，当时仅有三栋楼房基本完成土建施工，但未通水电，不具备交付使用的基本条件，其余九栋仅建好框架，成了名副其实的“烂尾楼”。

三新公司及华能公司认为已提供了足够的资金，因此一再要求长城公司尽快完工，长城公司则以资金提供不足为由拒绝复工。双方交恶。三新公司、华能公司诉至法院，请求解除合同并返还投资款3986.5万元。长城公司反诉要求华能公司、三新公司支付逾期付款的滞纳金99万元及停工损失88万元。

该案经过一审、二审及再审，2006年5月30日，最终由广东省高级人民法院作出（2003）粤高法审监民再字第4号《民事判决书》。

该判决认为，该案的用地是经规划部门、国土部门批准同意征用，并划拨给棠溪村委会作为建村民住宅之用，拥有该案土地使用权的是棠溪村委会。但棠溪村委会及其许可使用的棠溪六社，在未经有关部门批准办理土地出让手续、缴纳土地出让金或取得国有土地使用权证的情况下，即将划拨的村民住宅用地作为投资，与长城公司签订《合建住宅小区合同》，而长城公司与华能公司明知该案用地系村民住宅用地，仍签订一系列合同、协议，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定。

后三新公司虽委托长城公司办理加名长城公司，长城公司、棠溪村委会与国土部门签订国有土地使用权出让合同，取得《建设用地批准书》，并办理了商品房预售许可证，但违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十九条规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退还。”

广东省高级人民法院判决认为，长城公司至今仍未取得本案土地使用权，其与华能公司、三新公司之间的合作开发关系至今也未办理合建批准手续，因此长城公司与华能公司、三新公司签订的该案一系列合同、协议无效。

因华能公司、三新公司与长城公司未取得祥福花园用地的合法手续，又未能取得建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第五十二条的规定，对非法转让的土地及未取得建设工程规划许可证的建筑物或其他设施，应由有关行政部门处理；法院在有关行政主管部门处理前依法不能确定土地、建筑物的权利归属，因而也无法确定本案投资转化为土地及在建建筑物造成的经济损失。

因此，广东省高级人民法院仅判决将无法证实投入祥福花园的款项897万元及其利息由长城公司返还给华能公司、三新公司，驳回其他本反诉诉讼请求。

2005年8月16日，广州市建委房地产开发处范瑞威处长在接受广东省高级人民法院审监庭调查时指出，涉案的祥福花园用地来源和报建手续均不合法。

“就本案土地现有的性质看，仍是属于村民住宅用地，根据国家规定，村民住宅用地未经批准，是严禁转为商品房开发用地的。”范瑞威表示，从用地和报建材料看，广州市规划局将棠溪村祥岗后街北边的土地规划给村民建住宅用，没有规划作商品房开发用地。那么，国土局改变用地功能，将土地变为国有土地进行出让，首先应经规划部门重新规划或者市用地会议批准、授权后，国土部门才可以办理征地和出让手续。

三新公司在给广东省高院的上诉答辩状指出，长城公司在涉案项目既无办理合建审批手续，又未办理土地使用权变更登记手续。早在1992年10月23日，广东省国土厅发布《关于制止违法用地的通告》的规定称，任何单位和个人擅自与乡镇、管理区和村签订用地协议转让集体土地者，按非法转让土地或非法批准占用土地处理。长城公司顶风违纪，竟在通告发布后半年的1993年3月26日，与棠溪村第六经济合作社签订用地合同，这是一种明目张胆的严重的违法行为。

同时，长城公司还被三新公司指责严重违反城市规划法。根据《广州市城市规划管理办法实施细则》的有关规定，九层以下、高度低于三十米的民用建筑，楼与楼之间的各向最小间距不少于8米。而长城公司在祥福花园所建楼房的间距全部都在三米左右，根部不适合居民居住生活，属于严重的违章建筑。

不法项目的法拍“合法化”

一个投入近4000万元的房地产开发项目，20多年来一直未能办理合法“身份证”。

但是，法律法规的任何缝隙，都会给有心人提供“变通”的机会。

2019年3月18日，河南省南阳市中级人民法院作出（2001）南中执字第77-15号《执行裁定书》，记载申请执行人为广东省广晟置业集团有限公司，被执行人为长城公司，该院在执行广晟公司与长城公司债权转让纠纷一案中，于2011年12月22日委托广东正平拍卖有限公司拍卖被执行人长城公司和棠溪村委会位于广州市新市镇棠溪村祥岗后街北边4837平方米土地使用权（《建设用地批准书》文号为穗国土建字（1995）第216号）。

2011年12月22日，广州华廷公司以3100万元的最高价竞得。依照法律规定裁定，长城公司和棠溪村委会位于祥岗后街北边4837平方米土地使用权，归华廷公司所有。“该部分土地的使用权自本裁定送达买受人华廷公司时起转移”。

同日，南阳市中级人民法院向广州市规划和自然资源局发出协助执行通知书，要求将上述裁定书记载的土地使用权过户给华廷公司，同时解除对该宗土地的查封。

2020年4月1日，广州市规划和自然资源局向华廷公司发出《关于变更有关事项的复函》，同意将穗国土建用字[1995]第216号《建设用地批准书》的用地单位名称变更为华廷公司。

2020年12月15日，广州市规划和自然资源局颁发《不动产权证书》，记载权利人为华廷公司，不动产坐落棠溪村祥岗后街北边地段，权利类型为国有建设用地使用权，用途为住宅用地，面积4837平方米，使用期限自1995年4月27日起算。

也就说，至此，祥福花园近30年的非法商业开发史，终于通过一纸司法裁定，被“合法化”。

然而，博弈仍在进行。

对于河南省南阳市中级人民法院的拍卖过户行为，棠溪村委会有关负责人向风雷财经表示：2005年，广东省高级人民法院判决认定涉案项目的《建设用地批准书》无效，长城公司没有取得该项目的土地使用权，该房地产项目一直无法办证。但是，南阳法院未查清项目《建设用地批准书》无效这一重大的基本事实，在2011年将其作为标的司法拍卖后，2019年裁定直接过户，将本不合法的财产“合法化”，显然违背规定。让他们不可接受的是，南阳中院在司法拍卖过程中，并没有通知棠溪村委会，也没有通知涉案项目用地第13—15栋房屋的权利人，导致他们遭受巨大的财产损失。

在2011年12月22日南阳中院拍卖之前，2011年9月15日广东正平拍卖有限公司向南阳中院复函：涉案项目第13-15栋房屋已转让，并且受让人已办房产证。棠溪村委会表示，涉案项目的土地权属登记在它与长城公司名下，棠溪村委会并非案件的被执行人，法院在无判决书或调解书的情况下，不能拍卖、过户案外人名下的财产份额。