当各界不断热议乡村振兴时，农民的声音有被听到吗？不久前，中国农业大学教授叶敬忠和同事共同发表的研究成果得出了和十五年前相同的结论，农民的声音被忽视了。

2005年，中央提出新农村建设，随即引起高度关注，但叶敬忠发现，各种主张和建议几乎都来自官员和学者。2017年，中央提出乡村振兴战略，再一次引发“乡村热”，大量的论坛、研讨会、论文、专著涌现。叶敬忠再次注意到，大部分讨论停留在对乡村振兴的解读、阐述和证明等层面，很少能看到农民关于乡村振兴的立场、主张和建议。

2006年，叶敬忠和同事的调研报告引起关注，有关部门关注到农民在政策制定中的缺失。这次，叶敬忠又和40多位中国农业大学师生到5个省的10个村庄，访谈了大量的村民、村干部和基层政府官员， 访谈记录长达156万字。在汇聚调研结果的《农民视角的乡村振兴》一书中，他们系统梳理了各地农民对当前乡村振兴的看法和地方在政策执行中存在的不足。

研究者注意到，不少农民正在失去参与乡村振兴的动力，习惯于“被动接受”和“依赖政府”。同时，基层干部在监督、考核、压力的相互作用下，逐渐偏好“看得见的振兴”，一些工作与农民实际需求相脱节，出现了“你给我的不需要，我需要的你不给”的现象。这都表明，应采取措施让农民更多参与进乡村振兴。

如何避免农民的声音被忽视？叶敬忠认为，政府自上而下推行政策和项目的方式在一定程度上挤压了农民发挥主体性的空间，农民更多地将自己定位为乡村振兴中的配角。“既然乡村振兴是为农民而兴，乡村建设是为农民而建，”他说，就应该在政策和项目执行的全过程中充分纳入农民视角，为农民主体性发挥留出空间。

无需赘言，中国的乡村面貌在过去数年间发生了巨大变化。“显然，我国的脱贫攻坚取得了伟大成就，乡村振兴已经做出了很多成绩。”研究发表后叶敬忠在各种场合谈到一个观点，说问题绝不是否定成绩，学术研究和推动乡村振兴都应有农民视角和问题意识，帮助决策者完善政策。

他坦言，研究呈现的基层观点与结论未必全面客观，但他希望这些来自一线的真实声音能继续被听到。

中国农业大学教授叶敬忠团队成员在农村调研走访。受访者供图

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“被动接受”与“依赖政府”，如何提高农民积极性？

南都： 这次调查围绕农民在乡村振兴中“失语”，书中多次提到农民习惯于“被动接受”和“依赖政府”。为什么普遍存在这种现象？

叶敬忠： 随着国家对“三农”工作重视程度的提高和对农村投入的增加，农民的主体性和内生动力并没有相应提高，“被动接受”“依赖政府”才会成为当前普遍现象。

例如，我们的调查显示，农民普遍认为实现乡村振兴主要靠政府、村干部等外部主体。农民期待政府提供政策、资金、基础设施等保障；期待村两委干部主动带头落实政策，工作公平公正；期待企业可以投入资金，为老百姓提供就业；期待有大学生、年轻人、志愿者等群体参与乡村振兴。很多农民也认为自己是重要的主体，但可以做的主要是配合其他主体的工作。

导致农民“被动接受”“依赖政府”并将自己定位为“配合者”的因素很多。虽然无法穷尽所有方面，但这里至少可以列举三个原因。第一，在农民心中，国家已经非常强大，既有能力，也有资源。农民说，“现在国家钱多，乡村振兴就是国家要花钱搞建设”“国家力量大，支持哪个村，哪个村就能发展，其他力量都太小。”同时，农民见证了国家在“脱贫攻坚”行动中对贫困户和贫困村给予的大量资金支持，以及取得的巨大脱贫成就。这些都让农民产生了政府会包揽一切的认识。

第二，与国家等外部力量相比，一些农民认为自己的能力不足。调研中一些农民表示，“我们不知道做什么”“我们不知道怎么做”“还是要听政府的安排”等。

第三，外部力量的干预或强制也使部分农民“不得不”配合其他主体安排的工作。部分农民认为自己的声音“无效”，如“我们这些农民像是个木偶”“没有人听农民的”，因此认为不如直接顺从、服从、配合。

南都：这种情况下，如果一位农民想参与乡村振兴，他有渠道吗？

叶敬忠：农民有渠道，也是可以自由参与乡村振兴的，关键是要提高农民参与的动力。可以考虑采取一些具体措施帮助农民提高参与村庄治理的能力，激发主体意识。例如，可以加大相关政策和项目的宣传力度，通过定期召开院坝会、村民会议等活动增进农民对村庄事务的了解与认知，拓宽农民参与渠道，提升农民参与水平。可以通过村务公开、农民评估项目效果等策略为农民参与村务监督创造充分条件。可以通过村集体经济、村规民约等方式探索个体利益与集体利益的联结与融合，使农民自愿主动加入乡村振兴和乡村治理行动中。

叶敬忠团队针对调研走访第一手材料开展集中讨论。受访者供图

2

政策执行应充分纳入农民视角，给更多自由选择自主决策空间

南都：需要农民有较多话语权的领域，如何能让他们真正参与进来？

叶敬忠： 针对涉及农民切身利益、需要农民有较多话语权的领域，应该给农民以更多的自由选择和自主决策的空间，应该在政策和项目执行的全过程中充分纳入农民视角，为农民主体性发挥留出空间，使他们真正参与其中。例如，增强政策执行的灵活性和弹性，依托项目引导、鼓励农民参与乡村振兴事业；针对农民群体打造包容性民主参与机制等。

需要强调的是，乡村振兴是一项整体性工程，需要多元主体的协同参与。各类主体应明确责任，各司其职。政府应做好统筹规划，并提供政策保障与资金支持。村两委应扮演好上级政策的“落实者”、农民需求的“代办者”双重角色，保障政策有效落地。农民应摒弃“配合者”“旁观者”身份，以自己力所能及的行动，当好乡村振兴的“主力军”。企业与社会组织等主体应积极参与，为农村提供资金、技术和人才等外部资源支持。

南都： 最近几年很多地区都在请“能人”“富人”回村担任村领导，希望发挥他们的资源和能力带动全村致富发展。外界也关注到，很多“能人”的工作风格、管理风格都比较强势、说一不二，除了一些程序性的机会外，留给普通村民参与村庄治理的机会不多。您怎么看这种现象？

叶敬忠： 应该辩证地看待这种现象。一方面，“能人”“富人”担任村干部在某种意义上是基层自治的自然结果。农民普遍期待能够带领群众致富的村干部，地方政府也更青睐这样的村干部，这样的干部意味着有资源、有能力、有威望、有精力，可以较好地带动村庄发展。

然而，另一方面，“能人治村”确实会带来干部作风强硬、民主程序落实不完善的问题，影响基层自治的成效。调查发现，在一些“能人”治理的村庄，农民对于村庄发展规划讨论、村干部选举等公共事务的参与度较低。长远来看，“富人治村”模式不一定有利于乡村治理体系和治理能力现代化的推进。

因此，有必要建立和完善约束机制，既发挥“能人”“富人”的带动优势，为村庄争取更多的发展机会；也要发挥基层民主的制度优势，让更多农民群体参与到村庄治理中，凝心聚力，促进乡村振兴事业全面推进。

调研人员与村干部、村民面对面交流，了解他们对于乡村振兴的想法。受访者供图

3

“你给我的不需要，我需要的你不给”，干部与农民如何形成合力？

南都：书里反思了有的地方在乡村振兴中的一些误区，例如对重点村投入了过度资源影响其他村庄发展、对乡村旅游规模存在幻想、村庄建设关注游客而非村民需求。这些问题在2006年的调研时也存在，为什么基层政府偏好这些举措？对这些年的农村发展有什么影响？

叶敬忠：一些基层政府之所以如此偏好，是因为这些工作能够帮助政府在较短的时间以有限的资源换取显著的发展成绩，也就是地方政府工作的“政绩中心主义”思维。以打造重点村为例，比起“撒胡椒面”的发展理念，基层政府更愿意将有限的资源和机会投向那些综合条件较好的村庄，并通过持续的资源倾斜甚至堆砌来刺激村庄发展，这样能够很快地“打造亮点”，彰显政绩，从而有利于基层干部的工作考核与职位晋升。

基层政府的这些举措在执行过程和后续影响方面都存在两面性，这些举措在实现政策目标方面发挥了正向作用，但也在一定程度上引发了一些非预期的发展问题。例如，集中资源建设重点村能够在较短时间内打造出一个看起来相对成功的地方性发展案例，但也有可能强化重点村与非重点村之间的严重不平衡，引发基层治理难题。此外，重点村打造还可能引发多主体负债，增加基层债务风险；重点村项目因为往往由政府主导，还可能导致农民主体性式微，村庄发展内生动力不足等。

南都:研究提到了两个重要的现象：（1）政策和基层干部都认为农民是乡村振兴的受益主体和行动主体，农民却认为自己是配角；（2）农民看到的乡村振兴与基层干部口中的乡村振兴工作不在一个维度。“你给我的不需要，我需要的你不给”导致这种情况的原因是什么？

叶敬忠: 上述两个现象共同反映出了基层干部与农民在乡村振兴方面的认知差异。基层干部与农民不仅在乡村振兴角色认知方面存在不同，而且对乡村振兴工作供需的认知也存在不匹配的情况。

政府自上而下推行政策和项目的方式在一定程度上挤压了农民发挥主体性的空间，农民更多地将自己定位为乡村振兴中的配角。政府的“全能”形象、自上而下的项目制管理和资源分配方式深入人心，农民习惯将乡村社会发展与建设的自主性让位给政府主体；而政府的全能、全管作为也使农民失去了发挥主体作用的空间，以至于农民认为他们在乡村振兴工作中只需要尽力配合。

基层干部与农民对乡村振兴工作的供需认知不匹配，“你给我的不需要，我需要的你不给”，主要原因在于两类主体思考问题的出发点不完全一致。基层干部认为乡村振兴要振兴的是地区，他们更加关注地区基础设施、规模产业以及人居环境等问题。或者说，基层干部更加关注能够被他人“看得见的振兴”，如亮点产业打造、生态环境和基础设施建设。

而农民则认为乡村振兴需要更加关注自身的就业、收入、医疗、养老等问题，关心自己可以看得见、摸得着、感受到的切身利益。既然乡村振兴是为农民而兴，乡村建设是为农民而建，那么基层干部乃至乡村振兴的整体设计，都应该充分纳入农民的所思所想所盼，从而在农民视角、基层干部视角和国家视角之间实现有机融合。

叶敬忠团队在农村调研走访。受访者供图

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鼓励基层创新，“一刀切”和“怕问责”有何影响？

南都:近几年国家层面多次强调,要发挥基层的创造力，但书里的多个章节都谈到，基层干部的能动性没有被完全激活。和各级干部交流时，他们是如何看待这种现象的？

叶敬忠: 在调研中，一些基层干部围绕这一话题表达了自己的感受和看法。一方面，有干部认为部分制度设计和政策本身存在模糊性，增加了他们理解和执行政策的难度。例如，有干部谈到脱贫攻坚和乡村振兴衔接过程中，政府部门之间存在明显的分工模糊和工作交叉问题，这就导致基层干部难以明确自身的主要职责，在岗位上不敢干、不能干。

另一方面，基层行政工作存在唯指标论、唯过程论的倾向，严厉的问责机制倒逼执行政策简单化，甚至“一刀切”。有干部表示，“基层工作就是宁可不办、办砸，也不能违反程序”“创新就会有越界的风险”。按部就班地执行上级指令意味着降低犯错误的可能，按照过去的老方法处理工作也一般不会出错，但这些做法必然会限制基层的自主探索与创新的空间。

南都:您在发布会上也谈到过，去调研时各级政府不太愿意向外界谈论“问题”，对此很敏感。基层为什么如此担心问责？

叶敬忠: 基层“怕问责”，主要原因是督导考核太多、问责处分太严厉。严厉的问责机制导致基层干部在执行政策时倾向简单化处理。对他们而言，虽然“循规蹈矩”饱受诟病，但这也意味着不会犯错误。在此理念下，基层干部的工作开展往往会出现路径依赖，缺乏改革与创新。在调研中，一位乡镇干部表示，“基层干部对自己的工作还是有一些思考的，他们并不是没有想法，只是想了也不敢干，想了也没用，久而久之也就不想了”。

要想充分发挥基层创新能力，必须处理好顶层设计与基层探索的关系，顶层设计在把握主要方向的同时，也要给基层探索留下足够的空间。与此同时，对于地方工作中出现的各类具体问题要进行具体分析，有的问题可能是因为违背原则和法律法规而导致的，这需要严格处理；但也有很多问题是开展工作过程中难以避免甚至是必然可能出现的，对待这类问题，上级部门不必扩大化，应该建立合理的容错纠错机制，鼓励基层干部想作为、能作为、敢作为、善作为。

调研人员与村干部座谈，进农户小院与村民攀谈，了解他们的真实想法。受访者供图

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“城乡两栖”或成农民主要居住形态，应显著提高农村公共服务供给

南都: 有学者认为，未来一段时间中国仍将以城镇化为主，农村人口会继续减少。但我们也注意到，疫情三年来一些地区也出现了返乡潮，同时，一些高龄农民工仍奋斗在打工一线。在您看来是什么影响这些农民工家庭的去留选择？未来一段时间，农民的流动趋势可能是什么样的？

叶敬忠: 影响农民工家庭去留的因素有很多，主要包括结构、制度、能动性三个维度。其中，有些是结构性因素，例如农村商品化进程的加剧、农业生产风险大收益少、家庭教育和照料的需要等，农村人口尤其是青壮年劳动力选择外出打工。

有些是政策制度性因素，例如城乡二元结构下农村公共产品供给不足，不少农民选择外出务工并努力在城市扎根；但像城市“禁止60周岁以上男性、50周岁以上女性进入施工现场从事建筑施工作业”等政策，则迫使很多老年农民工不得不返乡。

有些则是行动者个体或家庭的自主选择，例如一些农民工家庭在城市偏好以及“贱农主义”观念影响下，通过家庭代际之间的持续接力，实现“接力式进城”；有的农民工也可能瞄准乡村产业发展潜力，选择返乡创业就业。总之，上述诸多因素共同形塑了农民工家庭的去留选择。

思考农民的流动趋势需要综合自然与社会结构、国家政策制度、农民个体以及家庭的能动性等多重因素。随着城乡要素双向流动日益频繁，在未来，“离乡进城”“离城返乡”可能都难以较好地概括农民的流动趋势，“城乡两栖”或将成为农民日常生产生活的主要形态。

南都:现在农村的公共服务出现了不同程度的上移，农民要获得优质资源往往要到乡镇乃至县城。随着城镇化持续推进，地方政府投资农村公共服务建设的动力是否在降低？

叶敬忠: 这要从两个角度看。一方面，在城乡二元体制下，城乡基本公共服务供给失衡问题突出，农村公共服务供给明显不足。为了进一步缩小城乡差距，从中央到地方，各级政府都在积极作为，持续加强农村公共服务供给投入，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，以满足农民对于就近获取基本公共服务资源的需要。

另一方面，随着农村人口不断外流，农民逐渐将自身对于优质公共服务资源的需求转向乡镇乃至县城。对于存在城市建设偏好的地方政府来说，这一情况在一定程度上会削弱他们供给农村公共服务资源的动力，导致部分供给始终停留在基本供给层面，难以回应在村农民对于更高质量服务的需要。

叶敬忠团队成员在农户家里走访。受访者供图

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优惠政策扎堆重点村影响公平发展，政府应更关注普通村建设

南都: 研究提到医疗、教育、养老这三类问题最受农民关注。但其解决似乎都比较依赖于中央层面的政策，中央没有调整前，基层政府应当做什么？村庄里能为此做什么？

叶敬忠: 基层政府应做好“顶层设计”与“基层现实”有效衔接的中间人，结合农民需求做出相应的实践调整，努力留出政策落地的弹性空间，鼓励探索契合村庄实际的发展模式。例如，在人口老龄化的时代背景下，鼓励探索村庄适老化发展路径。村庄可以尝试开展一些行动探索，可以依托村组志愿团体、社会组织、企业等多元主体创新公共服务供给模式。例如，四川省青神县高台镇整合多方资源开展“互助养老”、筹建“长者食堂”、举行“百家寿宴”，探索养老服务的长效机制；河南省武陟县依托社会各界的慈善捐助，在村级层面有计划地开办“慈善幸福院”等。

此外，可以鼓励个体和家庭自我赋能。农民个体及家庭是乡村振兴的主要受益主体和行动主体，在将公共服务高质量供给视作政府工作职责的同时，也要重视农民自主性、能动性的发挥，特别是要改变一些固有的观念。例如，通过健康知识宣讲，改变农民“重治疗而轻预防”的健康观，鼓励他们主动应对未知风险隐患。

南都:前边提到重点村建设对资金、资源的虹吸，拉大了不同村庄间的不平等。重点村在公共服务的提供能力上有显著提升吗？如果想形成重点村对普通村的引领带动，需要对当前的模式做哪些调整？应该推动哪些支持政策普惠化？

叶敬忠:在大量发展资源与机会的倾斜下，多数重点村的公共服务供给能力在不同程度上肯定得到了改善和提升。除了提供文化广场、健身设施以及文体活动等基础性公共服务之外，一些重点村还依托数字乡村建设，打造数字化村务公开平台，拓宽农民获取公共服务政策和信息的渠道，增强自身公共服务供给能力。

要想实现重点村对普通村的引领带动，必须以共同富裕为目标，推动各类支持政策普惠化，避免各类资源、优惠政策扎堆聚集重点村。其中，在基础设施方面，鉴于重点村的基础设施已经较为完备，建议政策重点关注并支持普通村的基础设施建设；在产业发展与项目建设方面，应统筹规划，既要树立全局意识，注重不同村庄之间发展的均衡性，也要因地制宜，探索符合不同村庄实际的内生发展路径，实现村庄可持续发展。

叶敬忠团队成员与农户攀谈。受访者供图

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大量学术研究忙于解读政策，学界应关注农民视角

南都:回顾2006年和2022年的两次调查，都有相当一部分农民不了解时下的政策。2006年，近25%的农民没有听说过“新农村建设”，这次调查，没听说过“乡村振兴”的比例上升到了约40%。是什么让数据上涨了？

叶敬忠: 从严格的学理上来说，两次的数据并不能够直接对比。2006年和本次调研的地区不一样，而且我们的数据并非统计抽样的结果，而是通过偶遇和滚雪球的方式开展的问卷调查。尽管数据不好直接对比，但一些事情仍值得关注：

第一，在2006年的调查中，60岁及以上的农民只占8.5%。而在本次调查中，60岁及以上农民占40.1%。虽然这不代表农村老年人口的整体比例，但在同样是偶遇和滚雪球抽样的情况下，可以看出农村的老龄化程度已经非常高。老年人的信息获取能力相对较弱，对政策的兴趣和感知程度也相对较低，这在一定程度上导致本次调查中农民没有听说过“乡村振兴”的比例相对较高。

第二，在2006年的调查中，通过电视和报纸了解新农村建设政策的比例分别达到80.9%和19.9%，通过网络了解的比例为1.8%。在本次调研中，通过电视和报纸了解乡村振兴政策的比例分别为59.9%和3.9%，通过网络或手机了解的比例为33.2%。可见，在乡村政策传播中，传统官方媒介的功能逐渐减弱，而且传播渠道并不顺畅，政策信息缺失的可能性较大，直接影响到农民对政策信息的获取。此外，网络、手机、短视频平台等在农民获取政策信息方面发挥着越来越重要的作用，但这些渠道传播的信息碎片化严重，影响了农民对政策的获取和理解。

南都：两次研究起到帮农民发声的效果了吗？

叶敬忠: 2005年底，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的目标，社会各界开展了轰轰烈烈的讨论和行动。然而，关于新农村建设的主张和建议几乎都来自官员和学者，农民则集体失语。为此，我们研究团队开展了“农民视角的新农村建设研究”。在此之后，“农民视角”逐渐成为学术研究、社会讨论和行动实践广泛采用的话语，并在一定程度上推动了人们对农民主体性、农民知识系统、农民生计逻辑、农民生活方式、农民参与等方面的理解、尊重和重视。

时隔12年之后，2017年党的十九大提出实施乡村振兴战略。与“新农村建设”一样，“乡村振兴”再次成为学术界和媒体关注的焦点，甚至更为显著。尤其是中央及各部门出台的相关政策更多，学术发表数量更大。在学术发表中，虽然不乏真知灼见，但大部分停留在对乡村振兴的解读、阐述和证明等层面，很少能够看到农民关于乡村振兴的立场、主张和建议。可以说，作为乡村振兴的主体和受益者，农民在关乎自己家乡和自身利益的乡村建设、乡村发展和乡村治理中再次集体失语。正是基于“关于乡村振兴，农民到底怎么想”这一直接而朴素的问题，我们研究团队开展了“农民视角的乡村振兴研究”。对于研究提出的观点，我们团队收到了不少积极反馈，得到了有关部门的肯定。

叶敬忠团队成员与农民交流，了解他们对乡村振兴的想法。受访者供图

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“说问题绝不是否定成绩”，推动乡村振兴应有问题意识

南都: 现在各地关于乡村振兴的论坛这么多，很多规模庞大，你会感到疲惫吗？

叶敬忠: 真正令人感到疲惫的不是乡村振兴论坛多、规模大的现象，而在于部分论坛的研讨内容。当前，围绕乡村振兴展开的部分探讨，实际上是大量重复性的证明阐释或流于问题表象的分析以及一些术语概念的想象式堆砌，以农村社会现实与实践为基础的深入调研仍较为稀缺；所形成的研究结论过于简单化，对相关研究领域和学术体系的基础理论问题缺乏必要的回应；一些研究成果流于纸面，对乡村振兴实践行动的指导意义有限，更缺乏现实的行动响应。

我认为，未来的乡村振兴研究可以在农民视角、问题意识与问题取向、学术实践框架等方面继续深耕，以提升学术研究的整体性与层次感，增强其真实性与实践感。我们组织开展这样的研究，其实难点不在于研究团队组织、进村入户、开展调研过程中的物质条件，这些都是很容易克服的。我认为，更为重要的是研究的基本立场和价值取向。

“农民视角”是贯穿研究全过程的一种价值立场和方法视角。要开展这类研究，并非多问几位农民即可，而是要首先具备基本的价值关怀——即关注和理解“普通”群体及其生产生活实践。其次，需要真正深入乡村、走进农民中间开展调查研究。要理解数据资料背后的逻辑和意义，才能使后续分析贴近农民，在此基础上提出的政策建议和行动实践倡议才能真正回应农民的真正需求。

也许，“农民视角”正是避免“反复论证和自说自话”的办法之一。

南都:网上有一种常见的声音：决策者才掌握全面的数据，其他人的观点不够全面，价值有限。带着这份农民视角的研究，你怎么回应？

叶敬忠: 这正是我在多个场合希望说明的，我们这一研究有两个方面的明确定位——问题导向和基层视角。我们的调研始终坚持问题导向，说问题绝不是否定成绩，本研究没有太关注各地乡村振兴工作已经取得的成绩和总结，因为国家有关部门其实并不缺少阅读各地工作总结、听取各地成绩汇报的机会。

我想强调的是，问题导向和问题意识是学术研究的基本要求和基本定位。有人说，本研究提出了很多问题，但缺少可以两三招制胜、立竿见影的对策措施。我的看法是，虽然我们也对发现的问题提出了一些对策建议，但对于乡村振兴推进来说，首先要找出问题、找准问题、找出问题背后的原因，这是一切工作的前提基础。正如有学者指出的，发现不足指出问题，或许不尽全面，但能够起到提醒作用，能够帮助决策者更全面、更深入地考虑不利因素，从而进一步修改或完善各项政策、措施、工程、规划、方案等。

我们的研究结论基本来自农民和基层一线工作者的声音。这些基层声音是真实的，但反映的内容不一定全面，其实也不必苛求这些声音一定要全面，因为这些声音同样只是供有关部门和决策者参考。我们的这一研究也是如此，不能说问题分析得多么全面多么客观，但可以为有关部门提供一种看待乡村现实的视角。至于听与不听、认同与不认同、采纳与不采纳，这当然取决于决策部门。

（感谢研究团队成员刘娟、可靖涵、董怡琳、张森、赵云、李理想、孔铭、王惠对本文的贡献）

 采写：南都记者 宋承翰 发自北京

原标题：乡村振兴热下被忽视的诉求，农民有哪些声音没有被听到？