我国人民法院的诉讼案卷长期采用正卷与副卷分立的做法。正卷中归入的是审判过程中形成的一部分诉讼材料，这些文件可以由当事人、代理律师或辩护人查阅、复制、摘抄。副卷中归入的主要是法院审判委员会、合议庭讨论评议记录、案件内部请示、批示等内部来往公文及诉讼材料。随着国家法治建设的发展，法院副卷制度的改革必将被提上日程。

一、法院副卷制度存在的问题

一是不符合司法公开和审判公开的发展趋势。法院副卷的神秘化与司法公开及审判公开的发展趋势存在着严重的矛盾。副卷主要保存“不宜公开、需要保密的材料”，但由于何为“不宜公开的内容”并没有清晰的标准，使得哪些诉讼材料属于应当公开的范围具有了一定的不确定性，甚至有可能成为选择性公开。合议庭意见、审委会意见、上级法院的指示、法院内部的请示审批、有关单位的意见等与案件裁判密切相关的重要内容均可以“不宜公开”为由拒绝查阅，这无疑会降低甚至虚置庭审公开、裁判文书公开的实际效果和意义。副卷当中的大部分材料例如“合议庭评议案件笔录、审判庭研究、汇报案件记录、审判委员会讨论记录、审判监督表或发回重审意见书”等，都是在审判和执行过程之中形成，内容涉及案件事实的判断以及证据材料的认定，属于审判和执行过程中相应环节的真实记录和反映，是完整展示审判流程不可或缺的组成部分，正是审判应当公开的核心内容。

一个案件有且应当只有一个事实或真相，正卷、副卷中的材料所反映出来的案件事实应该是相同的。如果副卷中的诉讼材料所反映的案件事实或证据事实与正卷中的不一致，那就意味着正卷中的诉讼材料并不是裁判的唯一根据，还有一些法律外的、非法治的因素影响了判决结果并且隐藏在副卷当中。司法实践中的问题就在于有些案件正卷所公开的信息不足，无法有力地说服当事人，而副卷中却往往保存着一些更为隐秘和关键的信息。如果影响案件结果的关键环节或实质性内容不能公开，就无法使当事人和社会公众对审判活动做出全面而公允的评价，也难免引发对“审判内幕”的揣测和裁判公正性的质疑。

二是违反独立行使审判权的司法规律和严禁干预司法活动的规定。中央关于禁止领导干部干预司法活动、插手具体案件处理和禁止司法机关内部人员过问案件的规定，是排除司法干扰、保障司法公正、树立法律信仰和司法权威的重要之举。在这样的背景下，法院副卷就不能继续保存与权力干预司法相关的诉讼材料。虽然并不是所有的法院副卷中都存在领导干部干预司法的问题，但的确有一部分副卷保存了这类材料并且严格对外保密。有的法官认为，副卷保存这类资料等于保留了“违法干预的证据”，可以用来应对日后可能发生的追责。这种看法是欠妥的。既然已经建立起了非法干预司法行为的处理机制，法院就应抓住这一契机，理直气壮地抵制对审判活动的不当干预。面对违反法定职责或法定程序、有碍司法公正的非法干预，应当改变过去的容忍与迁就，如实进行记录、通报和追责，没有理由抛开法定的程序而再去寻求法院副卷的“保护”。

值得指出的是，实践中某些干预司法的行为可能并非基于个人利益或私人目的，而是出于公心甚至是为履行法定职责。但不能否认的是，这些做同样违背了司法亲历性的要求，同样具有妨碍审判权独立运行、影响法官独立自主判断的副作用。真正符合司法规律的做法应该是构建合法的渠道，如建立“法庭之友”制度，让这类意见和建议以公开、规范的方式进入司法程序，这样既可以满足某些党政机关和领导干部出于公心或因履行职责过问案件、为案件审理提供参考意见的需要，也能促使审判权真正回归法官并加强法官的责任感，改变过去对内需要向院、庭长请示，对外需要向上级法院汇报的依赖思维，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。

三是限制并缩小了当事人、诉讼代理人以及辩护人的阅卷权。法院副卷严禁查阅的做法限制并缩小了刑事诉讼辩护人的阅卷权。2012年修订后的《刑事诉讼法》将辩护人的阅卷权范围从“被指控的犯罪事实的材料”扩大到“本案的案卷材料”，并首次赋予了辩护律师向在押嫌疑人、被告人“核实有关证据”的权利。辩护人阅卷范围的扩大有利于解决“阅卷难”“辩护难”的现实困境，也使被告人间接地获得了查阅控方证据材料的机会，因为辩护律师向在押嫌疑人、被告人核实的“有关证据”完全可以是辩护人通过阅卷所掌握的控方证据。尽管刑事诉讼法对辩护人阅卷权范围的扩大对保障被告人的权益非常有利，但遗憾的是，最高人民法院在其后制定的《关于适用〈刑事诉讼法〉的解释》中却指出：“合议庭、审判委员会的讨论记录以及其他依法不公开的材料不得查阅、摘抄、复制。”由于《刑事诉讼法》没有明确“本案的案卷材料”的具体内涵和外延，司法解释又对“案卷材料”做了缩小解释，将“合议庭、审判委员会的讨论记录以及其他依法不公开的材料”排除在阅卷范围之外，使辩护人阅卷权受限并被压缩。特别是“其他依法不公开的材料”这样的模糊用语，更增加了辩护人不能查阅的案件材料的不确定性。而这类不得查阅的材料正是在法院副卷的范畴之内，从而在实质上维护了副卷严禁查阅的原则。

同样，法院副卷严禁查阅的做法也限制并缩小了行政诉讼当事人及其诉讼代理人的阅卷权。根据我国《行政诉讼法》的规定，当事人及其诉讼代理人不得查阅的只是涉及国家秘密、个人隐私或商业秘密的材料。而副卷中的材料并非全部涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密，却一律不允许查阅，实际上也是缩小了行政诉讼当事人及其诉讼代理人的阅卷权范围。值得注意的是，《民事诉讼法》中明确将限定阅卷权范围的权力授予了最高人民法院（《民事诉讼法》第61条规定：“代理诉讼的律师和其他诉讼代理人有权调查收集证据，可以查阅本案有关材料。查阅本案有关材料的范围和办法由最高人民法院规定”），而最高人民法院的相关司法解释也同样把副卷排除在外（2002年《最高人民法院关于诉讼代理人查阅民事案件材料的规定》第5条则规定：“诉讼代理人在诉讼中查阅案件材料限于案件审判卷和执行卷的正卷，包括起诉书、答辩书、庭审笔录及各种证据材料等”），将民事诉讼当事人及其诉讼代理人的阅卷权限定在了正卷之内。如果说民事诉讼中要改变严禁查阅副卷的做法还涉及修改法律的问题（因其违背司法规律，不符合司法公开、保障当事人和诉讼参与人阅卷权和知情权的要求，因而需要修改），那么在刑事诉讼法和行政诉讼法并没有明确将法院副卷排除在阅卷范围之外，也没有像民事诉讼法中那样将限定阅卷权范围的权力授予最高人民法院的情况下，严禁查阅副卷的做法本身就是缺乏法律依据的不当限制。

四是背离了现代诉讼证据裁判原则的基本要求。证据裁判原则的基本要求是：法庭做出裁判必须依靠证据，只有证据才是认定事实的根据。法庭审判是裁判者认知案件事实并形成心证的最重要环节，当事人和诉讼参与人只有通过参与法庭证据调查，才能具有评判法官认识活动的可能性，也才会相信法官的认识和心证源自证据而非其他途径。我国三大诉讼法均规定：“证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。”因此，凡是有可能对法官认定案件事实、做出判决结果产生影响的诉讼材料，都应当以证据材料的形式公开在法庭上出示，接受法庭调查，使当事人、诉讼参与人乃至旁听群众知悉其所反映的相关信息并了解其对裁判者形成认识和心证所发挥的作用。

法院副卷作为审判秘密，属于只供法院使用的内部文件，当事人、诉讼参与人完全无法查阅，更无法判断副卷中的材料是否具有真实性、关联性、合法性等证据材料的基本属性。副卷当中的材料也没有经过当庭出示、质证等法庭调查程序，因而不具有证据资格，不能作为法庭裁判的依据。然而在不少案件中，副卷当中的材料比证据还管用，不仅能够对审判人员造成不同程度的干扰和影响，甚至能够直接决定案件的裁判结果。在2005年《中国青年报》报道的周澄案、2010年《新京报》报道的重庆市涪陵区人民法院“最牛公函案”以及近年来很多被纠正的冤假错案中，我们都可以看到副卷材料替代证据、充当定罪量刑依据的不幸事例。

二、改革法院副卷制度的具体设想。

习近平总书记曾指出：“涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的？除法律规定的情形外，一般都要公开。”深化司法公开的改革必然要推动法院副卷制度的改革。

改革的总体思路应当是逐渐限缩副卷中的材料范围，直至最终实现废除整个副卷制度的目标。也就是说，先废止副卷中保存违背现行法律、法规的诉讼材料的做法，再根据副卷中诉讼材料公开阻力的不同，分阶段、分步骤地将副卷中的诉讼材料依次转入正卷，实现所有诉讼材料一卷保存，对当事人、代理律师以及辩护人全部公开。具体设想如下：

首先，废止法院副卷中保存违背现行法律、法规的诉讼材料的做法。这主要涉及“案件的内部请示及批复；承办人与有关部门内部交换意见的材料或笔录；上级法院及有关单位领导人对案件的批示”等材料。继续保存这类材料造成了法律体系的内在冲突与自我矛盾，使审判人员陷入法律适用的困惑，违反审判权独立运行的司法规律以及中央颁布的严禁干预司法的相关规定。案件的内部请示及批复、承办人与有关部门的内部交换意见、上级法院及有关单位领导人对案件的批示是“审者不判、判者不审”的表现，不符合司法亲历性的要求，也违背了司法规律，属于法院副卷改革中的关联制度改革。

其次，将对外公开阻力较小的诉讼材料先转入正卷。这类诉讼材料主要是“阅卷笔录、案件承办人的审查报告、案情综合报告、审判监督表或发回重审意见书、执行局(庭)研究案件记录及会议纪要、法律文书签发件”等。阅卷笔录、案件承办人的审查报告、案情综合报告都是办案人员对案件情况的主观分析判断和理解，是办案人员对案情事实和证据进行的梳理和争议焦点的归纳总结，制作者基本就是判决书的制作者，材料内容在正卷中的诉讼材料中已经有一定程度的体现，所以对外公开的阻力会比较小。而执行方案或执行研究记录是对已经生效裁判如何执行的相关信息，在判决结果已经公开的前提下其保密的意义有限，而且案件的执行涉及当事人的重要权益，当事人理应有知情权。审判监督表或发回重审意见书涉及案件再审或发回重审的理由，一般在再审或发回重审的裁定书中都会进行叙述和说明，副卷中的意见书在内容上比较详细，就案件具体存在的实体和程序问题进行了分析，这样的意见书没有理由采用上级法院对下级法院说悄悄话的方式，再审或重审的性质就是纠错，没有必要对犯过的错误再遮遮掩掩。因此，建议将这些诉讼材料先行转入正卷。

再次，将没有明文规定但实践中被归入副卷保存的诉讼材料转入正卷。如量刑评议表或量刑测算表；取保、逮捕、延长审限审批表等。量刑评议表或量刑测算表是2007年最高人民法院启动量刑规范化改革后产生的诉讼材料。目前，最高人民法院已经研究开发了有关量刑规范化的办案系统和测算软件，并逐步提供给下级法院使用。法官可以使用该软件对个案的具体量刑事实、情节在裁量幅度内进行自主选择，由软件系统自动生成量刑测算表。如果能向当事人和代理律师等公开相关的量刑材料，既能昭示量刑结果产生的法律依据和过程，更有利于获得当事人和社会公众对裁判结果的信服。取保、逮捕、延长审限审批表是司法机关运用刑事诉讼强制措施程序是否合法的直接体现，对外公开既是程序正义的必然要求，也有利于督促司法机关依法办案。这些诉讼材料归入副卷既无明确的法律依据，其内容又与当事人的诉讼权益密切相关，公开并允许查阅，对于维护当事人利益、保障其知情权和监督权非常必要。

最后，对于公开阻力较大的诉讼材料，则有赖于司法改革的整体推进以及司法体制和审判权运行机制的转变，待其公开的阻力消减时再适时转入正卷。这类诉讼材料主要是“合议庭评议案件笔录；审判庭研究、汇报案件记录；审判委员会研究案件记录及会议纪要”等。目前，司法改革尚处于攻坚阶段，考虑到现实国情、司法环境以及法院和办案人员的承受力，要求马上对外公开这类材料必然会遭遇较大的阻力。新一轮司法改革已经提出要细化合议庭评议规则、重新定义审判委员会职能、构建主审法官制、审判长联席会议、专业法官会议等与副卷密切相关的内容，这些都有利于理顺审判权运行机制，实现“以审判为中心”。随着这类诉讼材料所依附或关联制度的改革，公开这类材料的时机也将逐渐成熟。待这类材料全部转入正卷可供当事人、诉讼代理人以及辩护人查阅时，法院副卷就将彻底失去存在的意义。

作者｜刘仁文

编辑｜程军

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